Isabel María Villar Cañada.
Profesora Titular de Universidad de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Universidad de Jaén
En una entrada anterior reflexionábamos sobre la potencialidad de la utilización de las nuevas tecnologías en el ámbito de la protección social en general y, particularmente, de los servicios sociales. Y es que hoy día la utilización de sistemas de recopilación y gestión masiva de datos se configura como una herramienta básica para el almacenamiento y tratamiento de grandes cantidades de información, con el objetivo de mejorar la eficacia y eficiencia tanto de los procesos internos de gestión como también de los servicios ofertados a la ciudadanía.
Esta importancia de la utilización y desarrollo de sistemas de Big Data adquiere una particular dimensión, como decíamos, en el ámbito de la protección social configurándose, tal y como pone de relieve el profesor Molina Navarrete, como un instrumento esencial, no solo desde el punto de vista de lalucha contra el fraude en el acceso y mantenimiento de las prestaciones sino también en la búsqueda de mejores niveles de eficacia, eficiencia y calidad de la protección dispensada. Las posibilidades que ofrece la utilización de estas herramientas Big Data (disponer de conocimientos suficientes y adecuados para la planificación y la toma de decisiones; desarrollar estrategias más proactivas y preventivas; impulsar la personalización de los servicios..) son elementos esenciales, sin duda, para contribuir al que debe ser, según el mandato constitucional contenido en el art. 41, el objetivo fundamental de nuestro sistema de Seguridad Social, que no es otro que proporcionar una adecuada respuesta a las necesidades actuales de la población.
Pues bien, la potencialidad y los beneficios del empleo de estas herramientas de tratamiento y gestión masiva de datos nos han sido presentados como uno de los elementos básicos en el diseño y configuración de la prestación más recientemente incorporada al ámbito de la acción protectora de nuestro sistema de Seguridad Social, el tan traído y llevado Ingreso Mínimo Vital (IMV).
1.El ingreso mínimo vital como prestación innovadora en la utilización de herramientas big data
Como es bien conocido, el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, con efectos desde el 1 de junio, regula esta nueva prestación, demandada desde hace tiempo, y ya presente en el programa del Gobierno de coalición PSOE y Unidas Podemos, cuya aprobación se ha visto acelerada debido a las consecuencias socio-laborales que la actual crisis sanitaria está teniendo en nuestro país. Una prestación que se integra en el bloque no contributivo del sistema, trascendiendo así el carácter coyuntural derivado del actual contexto socio-sanitario, como una red última de seguridad económica con el objetivo principal de dar cobertura a las necesidades básicas de las personas o “unidades de convivencia” en riesgo más extremo de pobreza y exclusión social.
Es decir, pese a que el IMV se ha querido vincular de manera expresa a las consecuencias derivadas de la crisis sanitaria, desde el momento en que se reconoce el derecho a la misma a los hogares con patrimonio “escaso” en los que se haya producido una caída de más del 50%, de sus rentas respecto a los de 2019, (contemplándose para estos casos que a final de año se volverá a valorar la situación, realizando los ajustes o revalorizaciones que procedan), el RD-ley deja claro que, más allá de esa indudable dimensión coyuntural en el actual contexto de crisis provocado por la pandemia, la nueva prestación tiene carácter indefinido, que ha venido para quedarse. Se integra, como decimos, con vocación estructural dentro del sistema de Seguridad Social, como manifestación de la función que la Constitución atribuye al Estado de atender las situaciones de necesidad de la ciudadanía (art. 41 CE), cuya identificación ha de llevarse a cabo “… teniendo en cuenta el contexto general en que se produzcan, y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales” (STC 65/1987).
Pues bien, en el diseño de una prestación como ésta ha resultado esencial el empleo de estas tecnologías Big Data, un recurso este que es clave asimismo en su implantación y adecuada puesta en práctica. En palabras del Ministro de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones al presentar el IMV, es difícil encontrar una política más hablada y discutida sobre la política de datos. Así, la colaboración entre administraciones ha sido y sigue siendo fundamental, manejándose grandes cantidades de datos de las tres mejores bases de datos gestionadas por organismos públicos (Seguridad Social, Instituto Nacional de Estadística, Administración Tributaria). La información obtenida de ese cruce de datos y de esta actuación coordinada fue utilizada también para simular los efectos de la medida antes de su puesta en marcha.
Se ha colaborado además con las administraciones autonómicas, se ha trabajado con ayuntamientos y con el tercer sector… Y todo ello con la finalidad de identificar con precisión los colectivos vulnerables y, por tanto, potenciales beneficiarios de la prestación y de simplificar la tramitación. Una colaboración y coordinación que no solamente se desarrolló en el diseño e implantación de la prestación, sino que caracteriza su régimen jurídico, como queda reflejado, por ejemplo, en el art. 20 RD-ley al regular la cesión de datos entre administraciones, instituciones y organismos públicos para que puedan realizar, dentro del ámbito de sus competencias, actuaciones derivadas de la aplicación del ingreso mínimo vital; en el art. 22, en el que, sin perjuicio de la competencia del Instituto Nacional de la Seguridad Social en materia de reconocimiento y control de la prestación, se establece la posibilidad de que las comunidades autónomas y entidades locales puedan iniciar el expediente administrativo cuando suscriban con el INSS el oportuno convenio que les habilite para ello, en cuyo caso podrá acordarse que, iniciado el expediente por la respectiva administración, la posterior tramitación y gestión previas a la resolución del mismo se efectúe por la administración que hubiere incoado el procedimiento; o, de manera expresa, en el capítulo V, expresamente dedicado a la cooperación entre administraciones, como instrumento para mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación, así como facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, mediante la asistencia recíproca y el intercambio de información.
El carácter innovador del IMV se presenta también en el ámbito de la evaluación de la prestación. Además de la que ha de llevar a cabo la Comisión de seguimiento del IMV, como órgano de cooperación administrativa, con representación estatal, autonómica y local (art. 30), el RD-ley contempla la evaluación anual del resultado del ingreso mínimo vital y de las distintas estrategias y políticas de inclusión por parte de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal con el objetivo de poner de relieve si la prestación está funcionando o no y si resulta necesario modificar alguno de los aspectos de su régimen jurídico (Disp. Final séptima). Una evaluación que pretende actuar como garantía de que la prestación mantiene su acción protectora dirigida a prevenir el riesgo de pobreza, lograr la inclusión social y suplir las carencias de recursos económicos para la cobertura de necesidades básicas.
2. ¿Cuáles son los resultados hasta el momento?
El objetivo perseguido en el diseño de esta nueva prestación no contributiva, de nuevo en palabras del Ministro de Seguridad Social, era ser eficaz, rápido y disparar a gol. Además de acabar con las situaciones de pobreza extrema en nuestro país con la aprobación del IMV se pretendía también revolucionar la forma de hacer políticas sociales.
Aún es pronto, evidentemente, para valorar resultados. Hasta el momento los existentes se refieren a solicitudes presentadas, aprobadas o denegadas. Según datos aportados por el Ministerio de Seguridad Social, de los 900.000 expedientes recibidos, se ha tramitado en torno a un tercio, de los cuales se han concedido 86.000, se han denegado 63.000 solicitudes y pedido más información en 100.000. Más allá de las distintas valoraciones que de estos datos se realizan y que, incluso, están generando tensiones dentro del propio Ejecutivo, el Ministro, aun valorando muy positivamente la gestión de la gran cantidad de solicitudes presentadas en un relativamente breve período de tiempo, ha reconocido que la Seguridad Social se encuentra “desbordada” con la tramitación del IMV, llegando a pedir “paciencia” a los potenciales beneficiarios –no se olvide, colectivos en situación de especial vulnerabilidad- y contemplando ya reformas legales para hacer más eficiente la gestión y, por ejemplo, mejorar el cruce de datos con las comunidades autónomas.
3.La inteligencia artificial como elemento imprescindible para el éxito de la prestación
En cualquier caso, si se pretende garantizar la, tan deseada, eficacia, eficiencia y calidad de esta prestación, las reformas, proyectadas o futuras, del IMV han de seguir inexorablemente explorando y aprovechando las potencialidades que presentan las nuevas tecnologías.
Así, por ejemplo, y como es sabido, en línea con el resto de países europeos, se exige a las personas solicitantes la búsqueda activa de empleo, debiendo seguir un “itinerario individualizado y personalizado de inserción”, con el objetivo de que la percepción de la prestación no desincentive la búsqueda de empleo. Y se permite asimismo compatibilizar el IMV con el desempeño de un trabajo. Pues bien, la utilización de sistemas efectivos de inteligencia artificial resulta esencial para conseguir esa adecuada conexión de los beneficiarios de la prestación con las políticas activas de empleo, actuando como mecanismos de control, tanto para la lucha contra el fraude en el acceso y mantenimiento de la prestación como para facilitar el acceso al mercado laboral.
Y resulta clave también el papel de las herramientas de almacenamiento y gestión masiva de datos a la hora de seguir simplificando el procedimiento de tramitación y solicitud de la prestación. Uno de los objetivos que la utilización de las nuevas tecnologías en el sistema de Seguridad Social debe perseguir ha de ser facilitar la accesibilidad de la ciudadanía al mismo. Y, precisamente, uno de los problemas que han surgido desde la aprobación del IMV deriva de la complejidad de su tramitación, más aun teniendo en cuenta que un porcentaje de los potenciales beneficiarios pueden colectivos poco conocedores del sistema. La estrecha colaboración entre administraciones y un adecuado tratamiento y análisis de los datos es imprescindible a también a estos efectos.
No puede olvidarse en ningún caso el objetivo esencial perseguido con el IMV que no es otro que la lucha contra la desigualdad y la pobreza, evitando la desprotección de un colectivo, cada vez más amplio, de personas en situación de exclusión social. Objetivo este que, necesariamente, ha de compatibilizarse con el establecimiento de los adecuados controles y garantías por parte del sistema de Seguridad Social. Y para la consecución de ambos resulta esencial explotar todos los recursos disponibles y seguir avanzando en el camino de la inteligencia artificial.
El Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de octubre, de trabajo a distancia, ha sido “aprovechado” también para modificar los procedimientos de reconocimiento del Ingreso Mínimo Vital (Disp. Transitoria cuarta y Disp. Final undécima). Una modificación esta introducida tras evaluar el funcionamiento de la prestación durante sus primeros tres meses de vigencia y necesaria (la norma la califica de “imprescindible”) a la luz de los resultados obtenidos hasta el momento en la tramitación de las solicitudes presentadas.
El objetivo general perseguido con las modificaciones introducidas es, según se establece de manera expresa en el Preámbulo del RD-ley, agilizar el acceso a la prestación y “dar cobertura al mayor número de personas posible”.
Un interesante análisis comparativo de los cambios operados es el realizado por el profesor Rojo Torrecilla. Entre ellos, en el ámbito de la gestión se contempla el cruce de datos de titulares y beneficiarios de las solicitudes con los de los Padrones municipales del INE, con el objetivo de obtener automáticamente la información acreditativa de la unidad de convivencia, en el caso de que coincidan los datos del Padrón con los aportados en la solicitud y evitando así que la personas interesadas tengan que aportar los certificados de empadronamiento expedidos por los Ayuntamientos. En relación con estos datos no se requerirá el consentimiento de las personas empadronadas en el domicilio del/de la solicitante.
Se incide también en la, anteriormente comentada, línea de colaboración entre administraciones, facilitándose la gestión del IMV a las personas beneficiarias de rentas de inserción o básicas autonómicas. Así, hasta el 31 de diciembre de 2020, el INSS podrá reconocer la prestación a estas personas si la CA certifica la constitución de la unidad de convivencia y dispone de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos exigidos para la prestación (excepto el de la vulnerabilidad económica que, recuérdese, se comprueba con la Agencia Tributaria).
Y respecto a este requisito de la vulnerabilidad, se prioriza el examen del mismo en la tramitación de las solicitudes, estableciéndose una fase previa de admisión vinculada exclusivamente a la comprobación del cumplimiento de esa situación de vulnerabilidad económica.
Junto a estos cambios, ante la complejidad en la tramitación de la prestación, se amplía a 6 meses el plazo máximo de resolución y notificación, para que el “atasco” en la tramitación de las solicitudes presentadas hasta el momento no se traduzca en una desestimación de las mismas por silencio administrativo negativo; y se extiende el período de retroactividad alcanzando a las solicitudes presentadas hasta el 31 de diciembre (inicialmente lo hacía hasta el 15 de septiembre), intentado evitar que los retrasos en la obtención de la documentación necesaria para solicitar la prestación supongan un perjuicio para los potenciales beneficiarios. Y también se elimina el requisito previo de estar inscrito como demandante de empleo, que pasa configurarse ahora como una obligación a posteriorique la persona beneficiaria (salvo en los supuestos excepcionales contemplados expresamente) habrá de cumplir en los 6 meses siguientes al reconocimiento del IMV.